Gminna ewidencja zabytków a ograniczenie prawa własności nieruchomości

Właściciele nieruchomości mogą spotkać się z przypadkami, gdy wykonywanie przez nich prawa własności zostaje ograniczone w wyniku ujęcia ich nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Dzieje się to jednak bez wiedzy i udziału samych właścicieli. Tym samym ograniczenia wynikające z ujęcia danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków mogą budzić poważne wątpliwości.

Choć ochrona dziedzictwa narodowego i konieczność zachowania dowodów minionych epok jest naszym obowiązkiem jako współczesnych pokoleń, niemniej, w każdym tego typu przypadku „ochrona” powinna zostać dokonana w odpowiedniej formie (również pod względem prawnym), tak aby  zapewnić innym osobom (właścicielom nieruchomości) poszanowanie ich praw, w sposób gwarantujący ochronę przed arbitralnością i dowolnością działań organów administracji publicznej. Jak zatem wygląda to w przypadku ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków?

Czym jest gminna ewidencja zabytków?

Przepisy Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidują, że wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (art. 22 ust. 4 ww. ustawy). Zgodnie z dalszymi przepisami, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte m.in. inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy).

Z założeń ustawodawcy wynika, że gminna ewidencja zabytków jest rejestrem prowadzonym w celach dokumentacyjnych. Jednocześnie ujęcie obiektu w ewidencji nie powoduje, że zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, samoistnie stają się „zabytkiem” w rozumieniu przepisów Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dla przyjęcia bowiem, że dany obiekt jest „zabytkiem” konieczne jest przeprowadzenie w tym zakresie stosownej procedury administracyjnej i wydanie decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 1 ww. Ustawy). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza z kolei kartę adresową obiektu do gminnej ewidencji zabytków w formie zarządzenia.

Kluczowe jest to, iż procedura objęcia nieruchomości wskazanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wpisem do gminnej ewidencji zabytków nie przewiduje, aby miał brać w niej udział właściciel danej nieruchomości. Nie zostały również określone kryteria, jakie musi spełnić obiekt, aby został on objęty wpisem do gminnej ewidencji zabytków. Pozostaje to w gestii organu jednostki samorządu terytorialnego działającego w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – procedura ma charakter wewnętrzny.

Ujęcie obiektu w ewidencji zabytków – ograniczenie prawa właściciela nieruchomości?

Ujawnienie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków wyłącznie na skutek wskazania jej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasady powinno mieć wyłącznie charakter dokumentacyjny. Tymczasem należy zauważyć, że wpisanie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków niesie za sobą dla właściciela daleko idące konsekwencje. Mianowicie, włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje m.in. powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków:

• decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego),
• decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 4 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),
• decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Na skutek wskazania danej nieruchomości przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do gminnej ewidencji zabytków, na właściciela nieruchomości nakładane są zatem dodatkowe obowiązki w zakresie możliwości gospodarowania nią. Gospodarowanie nieruchomością jest również uzależnione od decyzji dodatkowych organów administracji publicznej (w tym wypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków).

Sposób objęcia nieruchomości wpisem do ewidencji zabytków jako źródło ograniczeń

W świetle powyższych ograniczeń i obowiązków po stronie właściciela, szczególne wątpliwości budzi jednak to, w jaki sposób dochodzi do objęcia nieruchomości wpisem do gminnej ewidencji zabytków (a tym samym ograniczeń po  stronie właściciela). Do ograniczenia prawa własności nie dochodzi bowiem na skutek indywidualnej decyzji poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, w którym właściciel nieruchomości miałby możliwość zajęcia stanowiska lub podjęcia inicjatywy dowodowej w celu zweryfikowania działań organu.

Wpis obiektu do gminnej ewidencji zabytków następuje w ramach „utajnionej”, wewnętrznej procedury, w której właściciel obiektu nie bierze udziału. Właścicielowi obiektu nie są znane motywy objęcia nieruchomości gminną ewidencją zabytków, tj. właściciel nie wie, czy dany obiekt rzeczywiście przejawia cechy, które pozwalają kwalifikować go do objęcia gminną ewidencją zabytków. Właściciel nie wie również, czy czynności poprzedzające objęcie obiektu wpisem do ewidencji są prawidłowe i nie jest w stanie ich uprzednio zweryfikować. Tymczasem, ujawnieniu nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków wyłącznie na skutek wskazania przez organ administracji publicznej (które powinno mieć co do zasady charakter dokumentacyjny), przypisano skutki prawne wpływające na wykonywanie prawa własności.

Odwołując się do najwyższych norm prawnych obowiązujących w naszym porządku prawnym należy zauważyć, że każdy obywatel ma prawo do własności, które podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (por. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Dopuszczenia ograniczenia prawa własności w ramach uproszczonej procedury, która ma charakter wewnętrzny, a właściciel nie bierze udziału w jakichkolwiek czynnościach postępowania administracyjnego, budzi uzasadnione wątpliwości. Przede wszystkim, brak adekwatnych gwarancji ochronnych w toku czynności zmierzających do objęcia danego obiektu gminną ewidencją zabytków, grozi arbitralnością i dowolnością działań władzy.

Co może zrobić właściciel nieruchomości włączonej do gminnej ewidencji zabytków?

Pomimo, że objęcie obiektu gminną ewidencją zabytków nie następuje w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej a w drodze zarządzenia, to i tak może ono podlegać kontroli legalności przez sądy administracyjne. W sprawach dotyczących włączania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji budynków, czynność ta nie ma charakteru czynności wyłącznie materialno-technicznej. Objęcie obiektu wpisem do ewidencji wpływa (kształtuje) bowiem na prawa i obowiązki właściciela danego obiektu – akt organu (zarządzenie) stanowi władcze rozstrzygnięcie i dlatego podlega kontroli sądowo-administracyjnej (znajduje to potwierdzenie chociażby w orzeczeniach: WSA w Warszawie z dnia 17.04.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 325/18; WSA w Łodzi z dnia 20.03.2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1116/14).

W każdym zatem przypadku właściciel nieruchomości włączonej do gminnej ewidencji zabytków może zaskarżyć akt będący podstawą włączenia do niej jego obiektu.

Poruszone powyżej wątpliwości prawne dotyczące gminnej ewidencji zabytków są obecnie przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt P 12/18). Z pytaniem prawnym dotyczącym tej problematyki wystąpił do Trybunału Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2781/17). Postanowienie o przedstawieniu pytań prawnych Trybunałowi wydano jeszcze w czerwcu 2018 r., ale do tej pory nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w tej sprawie – pomimo, że wpisywanie kart adresowych nieruchomości do gminnej ewidencji gruntów cały czas ma miejsce.