Opłata przekształceniowa z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności – sytuacja osób fizycznych i przedsiębiorców

W związku z wejściem w życie Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: Ustawa) od 1 stycznia 2019 roku z mocy prawa (a więc formalnie bez dodatkowych warunków czy orzeczeń) grunty pod budynkami mieszkalnymi, oddane dotychczas w użytkowanie wieczyste, stały się przedmiotem własności dotychczasowych użytkowników.

Ustawa objęła swym zakresem zarówno grunty pod domami jednorodzinnymi, jak i wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, oraz grunty pod budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jeżeli na gruncie zlokalizowanych jest więcej niż jeden budynek, to dla zastosowania Ustawy istotne jest, by budynki niemieszkalne nie przekraczały 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W innych przypadkach Ustawa nie ma zastosowania (a zatem wyklucza przekształcenie gruntów pod budynkami komercyjnymi, wykorzystywanymi np. na biura, zakłady produkcyjne itp.).

Faktyczne wygaśnięcie użytkowania wieczystego pociągnęło za sobą „likwidację” opłaty za użytkowanie wieczyste, wnoszonej dotychczas przez użytkowników wieczystych na rzecz właściciela: Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzja ustawodawcy o przekształceniu miała zatem wymiar formalny (zmiana tytułu prawnego do gruntu z prawa ograniczonego czasowo i „szczuplejszego” wobec prawa własności w prawo najszersze, czyli własność), jak i ekonomiczny – z jednej strony uszczupliło dochody właściciela (brak poboru rocznej opłaty), a z drugiej – odciążyło dotychczasowych użytkowników z kolejnej „quasi daniny” publicznej (traktowanej jak kolejny podatek, mimo formalnie cywilistycznego i wzajemnego charakteru).

Jednakże, w celu zmitygowania skutków budżetowych, Ustawa przewiduje obowiązek wniesienia tzw. opłaty przekształceniowej przez „nowego” właściciela. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność: roczną opłatę przekształceniową lub opłatę  jednorazową.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 Ustawy wysokość rocznej opłaty przekształceniowej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 roku. Przelicznik opłaty oparty został zatem na opłacie za użytkowanie wieczyste (i tak: 1% opłata roczna dotycząca gruntów pod budynkami na przeznaczenie mieszkalne, 3%- komercyjne itd.).

Roczna opłata przekształceniowa jest płatna przez 20 lat, licząc od 1 stycznia 2019 roku. Generalnie opłata przekształceniowa stanowić może faktycznie  20% wartości gruntu, aczkolwiek w poszczególnych przypadkach, uzależnionych od dnia „rozpoczęcia” użytkowania wieczystego, przelicznik ten będzie inny. Data oddania w użytkowanie wieczyste w żaden sposób nie wpływa jednak na wysokość tej opłaty, stąd analiza przypadków miałaby wyłącznie walor teoretyczny. Jak wynika z uzasadnienia projektu, wartość ta została oszacowana na podstawie analiz dotychczasowych sytuacji, w których na mocy dotychczasowych przepisów  gminy sprzedawały prawo własności użytkownikowi wieczystemu za średnio 1/20 wartości własności. Prócz tego właściciele mieszkań mogą skorzystać z dodatkowej bonifikaty, zarówno od opłaty rocznej, jak i jednorazowej.

Nadto, stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 Ustawy przekształceniowej:

Właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłaty za dany rok w odniesieniu do gruntów stanowiących własność:

1) Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody;

2) jednostki samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku.

oraz zgodnie z ust. 4:

W przypadku wniesienia opłaty jednorazowej za przekształcenie gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od tej opłaty na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku.

Tytułem przykładu, dla nieruchomości położonych w Warszawie Rada Miasta wydała Uchwałę nr LXXV/2128/2018 z 18 października 2018 roku w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym od jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którą:

Wyraża się zgodę na udzielenie 98% bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym, od opłaty jednorazowej o której mowa w art. 7 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Odmiennie kształtuje się sytuacja osób, które są przedsiębiorcami, a których również obejmuje skutek Ustawy w postaci przekształcenia ułamkowego udziału w gruncie, będącym dotychczas przedmiotem użytkowania wieczystego. Przedsiębiorcy mogą „zetknąć” się z Ustawą przy okazji przekształcania we własność gruntu pod np. blokiem, w którym bądź zarejestrowali bądź prowadzą działalność.

Przedsiębiorców również dotyczy zasada 20 letniej odpłatności, jednakże ustawodawca dostrzegł, że – ze względu na pomocowy charakter tej opłaty („nabycie” gruntu za wartość niższa niż rynkowa wartość nieruchomości jest kwalifikowana jako pomoc publiczna)-  mogą oni „wpaść” w ramy pomocy de minimis, co groziłoby im ryzykiem dopłaty różnicy pomiędzy w/w wartościami. Chcąc zapobiec takim sytuacjom, ustawodawca, na mocy nowelizacji Ustawy, wprowadził dla przedsiębiorców ścieżkę alternatywną w postaci spłaty pełnej wartości nieruchomości, rozłożonej na lata, to jest na:

a) 99 lat, licząc od dnia przekształcenia – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 1% albo
b) 50 lat, licząc od dnia przekształcenia – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 2%, albo
c) 33 lat, licząc od dnia przekształcenia – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 3%, albo
d) w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%.

Nawiasem mówiąc, przedsiębiorcy,  którzy są właścicielami lokali użytkowych, nie mogą skorzystać z bonifikaty, opisanej powyżej, gdyż została ona ustalona wyłącznie dla osób fizycznych – właścicieli budynków lub lokali mieszkalnych.

Firmy mają zatem wybór pomiędzy: uiszczeniem 20 rocznych opłat (i ewentualną dopłatą w przypadku przekroczenia limitu pomocy de minimis) albo płatnością przez okres od 33 do 99 lat, w zależności od wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Jak podaje Ł. Sanakiewicz w Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, 2019, zdaniem ustawodawcy taka reguła płatności pozwala na osiągnięcie wartości rynkowej gruntu, po spłacie wszystkich opłat, a zatem przedsiębiorca nie wejdzie w rygor pomocy publicznej.

Jak wynika z powyższego streszczenia, zasady wnoszenia opłaty przekształceniowej wydają się być klarowne, jednak w praktyce okazuje się, że inwencja urzędników ustalających opłaty jest bogatsza niż przepisy Ustawy.  Z doświadczeń klientów kancelarii wynika bowiem, że – wbrew opisanej zasadzie, tj. prawu wyboru, jaki ustawodawca przyznał firmom,  samorządy  narzucają przedsiębiorcom owe wieloletnie opłaty, czego skutkiem jest znaczący wzrost obciążenia nowego właściciela. W miejsce opłaty na poziomie 20 % wartości musiałby on spłacić pełną wartość gruntu, rozłożoną na 33 lata, mimo że nie istniałoby jakiekolwiek ryzyko dopłaty w związku z przekroczeniem progu pomocy de minimis. Praktykę tę należy ocenić jako naganną:  bezpodstawnie naruszającą prawa dotychczasowego użytkownika wieczystego, za którego organ (właściciel) chce decydować, co jest dla niego lepszym rozwiązaniem. Oczywiście takie działanie nie wynika z troski o uniknięcie ryzyka dopłaty po stronie firmy, a o zagwarantowanie sobie wieloletniego dodatkowego dochodu. Analiza przepisów Ustawy nie pozostawia tymczasem wątpliwości co do tego, komu przysługuje prawo wyboru ścieżki postępowania w zgodzie z intencją i wolą ustawodawcy – jest to przedsiębiorca, który we własnym zakresie jest w stanie „pilnować” progów pomocowych i niewątpliwie nie potrzebuje do tego „pomocy” organu. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazane działania władz samorządowych (bo z tymi najczęściej właściciele mają do czynienia) nie mają podstawy prawnej i mogą podlegać zaskarżeniu na drodze postępowania dotyczącego opłaty przekształceniowej.